O Que É Desapropriação? (Resumo)

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Nesse estudo, vamos aprender sobre a desapropriação e analisar vários aspectos relacionados a ela.

A União, um Município, um Estado, o Distrito Federal ou um Território Federal poderá intervir em sua propriedade privada, caro leitor, para fins de utilidade pública. É o caso da elaboração de um novo túnel em que casas estão atrapalhando o bom andamento das obras – e o Poder Público resolve tomar aquele bem do cidadão para que seja possível remove-la de onde ela se encontra e finalizar a execução da construção de grande porte. A desapropriação (também chamada expropriação ou confisco) está prevista no decreto-lei 3.365:

Art. 1o  A desapropriação por utilidade pública regular-se-á por esta lei, em todo o território nacional.

A Constituição Federal dita as regras para que a Desapropriação seja efetivada:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(…)

XXIV – a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;

(…)

Saiba, porém, que a criação de leis sobre desapropriação cabe apenas a União. A Constituição Federal diz o seguinte:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

(…)

II – Desapropriação;

(…)

Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.

Observe uma questão da PUC-PR (2013) que cobra esse aspecto de os demais entes tratarem de questões de desapropriação (de modo complementar e não concorrentemente com a União):

QUESTÃO CERTA: A competência para legislar sobre desapropriação é privativa da União, cabendo delegação aos Estados, sobre questões específicas a ela referentes, apenas mediante a edição de Lei Complementar.

ESAF (2012):

QUESTÃO ERRADA: Legislar sobre desapropriação compete, concorrentemente, à União, aos estados e ao DF.

Competência privativa da União. (Art. 22, CF – Compete privativamente à União legislar sobre: II – desapropriação).

FCC (2018):

QUESTÃO CERTA: O Poder Público pretende desapropriar um terreno localizado no seu Município, para lhe dar destinação diversa, alterando a original, que era de lote, recebida quando do registro do projeto de loteamento. Isso porque o Poder Público entendeu que as dimensões da área institucional constante do projeto de loteamento não seriam suficientes para atender a necessidade de instalação de uma escola técnica, demanda atual da sociedade para aquela localização. A desapropriação pretendida: pode ser adotada pelo poder público porque os lotes são unidades destinadas a serem comercializadas e, não existindo óbice à desapropriação em razão de seu titular, nada obsta que seja adquirido pelo Poder Público para alguma destinação de interesse ou utilidade pública, respeitado o dever de indenização nos termos da legislação.

O que a questão fez foi trazer um apanhado de informações sobre a desapropriação: interesse público e dever de indenizar.

FCC (2018):

QUESTÃO CERTA: Sobre o direito de propriedade, na forma prevista na Constituição Federal de 1988, é INCORRETO afirmar que: a perda da propriedade ocorrerá por desapropriação, garantido o direito de indenização, em títulos públicos e ao final do procedimento.

Em títulos públicos não, a regra é que seja feita em dinheiro. A CF traz uma hipótese de pagamento em títulos públicos pelo município no caso de o proprietário deixar a propriedade subutilizada, por exemplo (mas é uma exceção). A regra é que a indenização ao expropriado ocorra mediante dinheiro.

CEBRASPE (2017):

QUESTÃO ERRADA: Compete à União, aos estados e ao DF legislar, de forma concorrente, sobre desapropriação, estando a competência da União limitada ao estabelecimento de normas gerais.

Negativo. A competência para criar leis sobre esse tema é privativa da União.

CEBRASPE (2017):

QUESTÃO ERRADA: as desapropriações fundamentaram-se exclusivamente no requisito do interesse social.

Mentira, pois existe desapropriação por utilidade e necessidade pública também. A questão citou apenas uma das razões que culminam na desapropriação que é o interesse social. A utilidade pública está prevista no decreto-lei que citamos no começo dessa explicação. As demais hipóteses estão na Constituição Federal.

Veja o que diz a Constituição Federal sobre propriedades com plantações de maconha (e outras drogas correlatas) bem como trabalho escravo:

Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.  

CEBRASPE (2015):

QUESTÃO ERRADA: Todos os entes federativos dispõem de competência para promover expropriação confiscatória mediante a qual as glebas onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo serão retiradas do particular, com direito a indenização apenas das benfeitorias.

INCORRETA – Apenas a União é competente para realizar a expropriação de que trata o art. 243 da CF/88, não podendo ser feita pelos outros entes federativos. Veja:

Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.

Se você estiver se perguntando onde diz União no dispositivo acima, a resposta está no termo ‘reforma agrária’. É que devemos lembrar o que diz o artigo 184.

CF:

Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.

CEBRASPE (2014):

QUESTÃO ERRADA: A competência para se declarar determinado bem como de interesse social para fins de reforma agrária é comum entre União, estados e municípios.

CEBRASPE (2015):

QUESTÃO ERRADA: É vedada qualquer forma de intervenção do Estado na propriedade privada, exceto quando houver evidência de que a propriedade seja usada para a produção de substâncias entorpecentes, caso em que se admite a sua desapropriação.

Ora, a questão trouxe uma das ocasiões em que se efetiva a desapropriação (terrenos usados para plantação da maconha ou utilização de mão de obra escrava). A desapropriação nesse caso é medida de punição (por isso não haverá prévio pagamento de indenização para o malfeitor).

CF:

Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.   

CEBRASPE (2017):      

QUESTÃO CERTA: Expropriação ou confisco consiste na supressão punitiva de propriedade privada pelo Estado, a qual dispensa pagamento de indenização e incide sobre propriedade urbana ou rural onde haja cultura ilegal de psicotrópico ou ocorra exploração de trabalho escravo.

Sim, plantou maconha ou escravizou gente: nada de indenização! A desapropriação, neste caso, terá natureza punitiva.

CEBRASPE (2017):

QUESTÃO CERTA: Determinado município, para executar seu planejamento urbanístico, com a valorização de espaços históricos e a otimização de meios de transporte coletivo, desapropriou imóveis que vinham sendo usados de forma incompatível com a previsão do plano diretor. Nessa situação, o município utilizou um instituto jurídico de política urbana, com repercussão sobre o caráter perpétuo do direito de propriedade.

Verdade. Veja o que diz a Constituição Federal:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

FMP Concursos (2017):

QUESTÃO CERTA: A expropriação pode ser afastada desde que o proprietário do imóvel comprove que não incorreu em culpa, ainda que in vigilando ou in elegendo

Essa questão acima se refere àquela possibilidade de desapropriar de forma punitivista (plantação de maconha ou escravização). O STF já decidiu:

A expropriação prevista no art. 243 da Constituição Federal pode ser afastada, desde que o proprietário comprove que não incorreu em culpa, ainda que in vigilando ou in eligendo. (STF. Plenário. RE 635336/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 14/12/2016 (repercussão geral) (Info 851).

CEBRASPE (2015):

QUESTÃO CERTA: Segundo entendimento do STF, a desapropriação-confisco, prevista no art. 243 da CF, incide sobre a totalidade da propriedade em que forem cultivadas plantas psicotrópicas, e não apenas sobre a área efetivamente plantada.

Veja a decisão:

Por fim, afastou-se a terceira assertiva, visto que ela seria uma oposição ao que o poder constituinte estabeleceu, ou seja, que a expropriação da totalidade da gleba onde foram localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas seria desproporcional, como se o TRF apontasse, corrigindo-o, um desvio do poder constituinte. RE 543974/MG , rel. Min. Eros Grau, 26.3.2009. (RE- 543974).

FCC (2015):

QUESTÃO ERRADA: Compete à União e aos estados desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, o imóvel rural que não estiver cumprindo a sua função social.

O erro da questão está em dizer que compete também aos estados promover a desapropriação para fins de reforma agrária. Veja o que diz a Constituição Federal:

Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.

Banca própria do TRF-3 (2013):

QUESTÃO CERTA: O apossamento, pelo Poder Público, de um bem imóvel particular, com ânimo definitivo, sem observar os pressupostos legais exigidos para a sua efetivação, configura desapropriação indireta.

Verdade. A Adm. Pública finge estar adotando a requisição administrativa quando, na verdade, está lançando mão de desapropriação – que, como se sabe, precisa obrigatoriamente de declaração de utilidade pública e indenização prévia (pressupostos legais) e não o faz. temos, portanto, a desapropriação indireta.

VUNESP (2017):

QUESTÃO CERTA: A respeito da desapropriação, é correto afirmar que mesmo se anulado o processo expropriatório, o bem expropriado, uma vez incorporado à Fazenda Pública, não pode ser reivindicado.

Verdade. Ainda que invalidada a desapropriação, uma vez o bem já integrado o roll de bens públicos, ainda que condenada na justiça, a Administração Pública somente pagará dinheiro ao autor da ação e não devolverá o seu bem que fora expropriado à época. É o que diz o art. 35 do decreto lei 3.365/41:

Art. 35.  Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos.

CEBRASPE (2019):

QUESTÃO ERRADA: Os bens expropriados, uma vez incorporados à fazenda pública, não podem ser objeto de reivindicação, salvo no caso de esta ser fundada em nulidade do processo de desapropriação.

A exceção citada inexiste. Veja novamente:

Art. 35 do Decreto-lei n. 3365: Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação julgada procedente resolver-se-á em perdas e danos.

VUNESP (2016):

QUESTÃO CERTA: No processo judicial, a contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço.

Verdade. Aqui tratamos de um caso em que a União acionou, na justiça, o dono de uma Fazenda (com fins de desapropriá-lo de suas terras, por conta do traçado de uma nova rodovia). A União apresenta uma petição inicial e contestação do réu (dono da Fazenda) só poderá tratar de tais questões. Caso ele deseje abordar outro ponto fora dos citados, deverá, então, propor uma ação exclusivamente sobre isso contra a Adm. Pública. É o que diz o art. 20 do decreto lei 3.365/41:

Art. 20. A contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço; qualquer outra questão deverá ser decidida por ação direta.

VUNESP (2016):

QUESTÃO ERRADA: Pode o expropriado discutir em sua defesa apresentada em sede de ação de desapropriação qualquer matéria, em respeito ao princípio do devido processo legal.

Não. Apenas o preço à ser pago e vicio do processo, na verdade.

Banca própria do TRF-3 (2013):

QUESTÃO CERTA: Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas o ato deverá ser precedido de autorização legislativa.

Verdade. A União pode desapropriar um bem do município de Ouro Preto ou do Estado da Minas Gerais, além do mais, o Estado de Minas Gerais poderá desapropriar um bem do município Ouro Preto. Contudo, deverá previamente obter autorização do poder legislativo (respectivo). É o que determina o decreto lei 3365:

§ 2o  Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa.

FADESP (2017):

QUESTÃO ERRADA: a desapropriação de bens do domínio dos Municípios só será realizada pelos Estados ou pela União em Municípios integrantes de Território Federal. 

Negativo. O decreto-lei não determina que os bens estejam em território federal. Basta que o bem pertença a um dos entes. Se estiver fora do país e pertença a um dos entes, também vale.

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VUNESP (2016):

QUESTÃO CERTA: O procedimento da desapropriação compreende duas fases: a declaratória e a executória, abrangendo, esta última, uma fase administrativa e uma judicial.

As fases da desapropriação são: declaratória e executória (processo bifásico).

Fase declaratória: o Poder Público declara a utilidade pública ou interesse social do bem. Desta declaração inicia-se o prazo de caducidade (na utilidade pública é de 5 anos, na de interesse social é de 2 anos). Dá força expropriatória ao Estado, fixando o estado do bem e permitindo o direito de penetrar no bem para as necessárias medições e levantamento (não confundir com posse). Será feita por decreto do Poder Executivo ou por Lei do Poder Legislativo, se por lei será considerada uma lei de efeito concreto, que permite incidir diretamente sobre o bem especificado do particular. Trará a descrição do bem, sua destinação, o fundamento legal e o recurso orçamentário para tal ato. 

Fase executória:  poderá ser de natureza administrativa ou judicial. A administrativa promove a integração do bem ao patrimônio público por meio de acordo das partes. Na fase executória judicial somente se discute o quantum e os eventuais vícios formais do ato administrativo de desapropriação. Poderá ser pedida a imissão na posse, que será concedida pelo juiz, quando for declarada urgência pelo Poder Público e efetuado o depósito do valor correspondente. 

VUNESP (2016):

QUESTÃO CERTA: A desapropriação realizada para a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais está alicerçada no pressuposto do interesse social, pois objetiva a distribuição da propriedade ou condiciona o seu uso ao bem-estar social.

VUNESP (2016):

QUESTÃO CERTA: A desapropriação que se verifica quando a utilização da propriedade for considerada conveniente e vantajosa ao interesse público, não constituindo um imperativo irremovível (exemplos: a segurança nacional, obras de higiene, casas de saúde, assistência pública, conservação ou exploração de serviços públicos, conservação e melhoramento de vias e logradouros públicos e outros), está alicerçada no seguinte pressuposto: utilidade pública.

VUNESP (2016):

QUESTÃO CERTA: O objetivo da desapropriação é a transferência do bem desapropriado para o acervo do expropriante, sendo que esse fim só pode ser alcançado se houver os motivos ensejadores da desapropriação, quais sejam, a utilidade pública, a necessidade pública ou o interesse social.

VUNESP (2016):

QUESTÃO CERTA: A imissão provisória na posse será registrada no registro de imóveis competente.

DL 3.365/41. § 4o  A imissão provisória na posse será registrada no registro de imóveis competente.

Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.

Info. 596, STJ – É possível que o expropriante desista da ação de desapropriação?

SIM, é possível a desistência da desapropriação a qualquer tempo, mesmo após o trânsito em julgado, desde que:

a) ainda não tenha havido o pagamento integral do preço (pois nessa hipótese já terá se consolidado a transferência da propriedade do expropriado para o expropriante); 

b) o imóvel possa ser devolvido sem que ele tenha sido alterado de forma substancial (que impeça sua utilização como antes era possível). É ônus do expropriado provar a existência de fato impeditivo do direito de desistência da desapropriação.

CEBRASPE (2014):

QUESTÃO ERRADA: O poder público pode desistir do processo expropriatório, inclusive no curso da ação judicial, sem a obrigação de pagar indenização ao expropriado.

CEBRASPE (2017):

QUESTÃO CERTA: Concluído determinado processo de desapropriação, com o pagamento integral do valor e a incorporação do bem ao patrimônio do poder público, este decidiu devolver o bem expropriado ao antigo dono, por não lhe ter sido atribuída a destinação prevista no decreto expropriatório nem qualquer outra destinação pública. Essa reversão do procedimento expropriatório é denominada retrocessão.

Sim. Como nessa situação já ouve o pagamento de integral valor, não podemos falar em desistência, mas apenas em retrocessão.

Ponto importante da Constituição Federal:

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

VUNESP (2017):

QUESTÃO CERTA: Considere hipoteticamente que o Poder Público Municipal desaproprie determinada área visando a construção de um Posto de Saúde e depois decida edificar ali uma Escola Municipal. Analisando o enunciado no que concerne à retrocessão, é correto afirmar que: a retrocessão somente estará configurada se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para o qual se desapropriou, portanto, deverá o Poder Público oferecer ao expropriado o bem pelo preço pago.

O instituto da retrocessão está previsto no art. 519 do Código Civil, que assim dispõe:

Art. 519, Código Civil. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa.

CEBRASPE (2017):

QUESTÃO ERRADA: Um imóvel rural produtivo, mas que não cumpre a sua função social, poderá ser desapropriado para fins de reforma agrária, segundo a CF.

Nada disso. Veja o que diz a CF: Art. 185:

Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:

I – a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;

II – a propriedade produtiva.

FCC (2018):

QUESTÃO CERTA: O Poder Público pretende desapropriar um terreno localizado no seu Município, para lhe dar destinação diversa, alterando a original, que era de lote, recebida quando do registro do projeto de loteamento. Isso porque o Poder Público entendeu que as dimensões da área institucional constante do projeto de loteamento não seriam suficientes para atender a necessidade de instalação de uma escola técnica, demanda atual da sociedade para aquela localização. A desapropriação pretendida: pode ser adotada pelo poder público porque os lotes são unidades destinadas a serem comercializadas e, não existindo óbice à desapropriação em razão de seu titular, nada obsta que seja adquirido pelo Poder Público para alguma destinação de interesse ou utilidade pública, respeitado o dever de indenização nos termos da legislação.

CEBRASPE (2015):

QUESTÃO ERRADA: De acordo com o STJ, ao contrário do que ocorre nos casos de desapropriação para fins de reforma agrária, é vedada a imissão provisória na posse de terreno pelo poder público em casos de desapropriação para utilidade pública.

Imissão Provisória na Posse – declaração de urgência, deposito em juízo, em até 120 dias,  O artigo 15 do decreto-lei nº 3.365/41 abre a possibilidade do Poder Público requerer ao juiz a imissão provisória na posse, ainda no início da lide, mas esta só será concedida se for verificada urgência e depositado em juízo valor fixado, em favor do proprietário.

Indenização – O direito de indenização está protegido pela nossa Constituição Federal, que determina que ela seja prévia, justa e em dinheiro, salvo a hipótese descrita nos artigos 182, §4º, III e 184, do mesmo diploma.

STJ: É possível a imissão provisória na posse em caso de desapropriação por utilidade pública ou por interesse social, inclusive sendo devidos juros compensatórios por conta desse fato – não se afasta o direito ao cômputo da indenização ao expropriado, desde a imissão provisória até a expedição de precatório. Os juros moratórios só incidirão depois da expedição do precatório, não há cumulação.

Juros moratórios: vem em razão da mora, do atraso no pagamento, são eles de 6% ao ano. A mora só se constitui a partir do exercício financeiro seguinte àquele que deveria ter sido pago o valor da indenização.

Juros compensatórios: servem para compensar a perda antecipada da posse. As imissões provisórias ocorridas entre a vinda da MP 1577 (17/06/97) e a data da publicação do STF (13/09/2001) terão juros compensatórios de até 6%. Mas antes da MP 1577 (17/06/97) e depois da decisão do STF em sede de cautelar (13/09/2011), os juros compensatórios serão de até 12%. Eles incidirão da imissão da posse até a expedição dos precatórios.

CEBRASPE (2013):

QUESTÃO ERRADA: Os pressupostos das desapropriações urbanística e rural, previstas na CF, são meramente de utilidade pública.

O que justifica as desapropriações urbanística e rural é o não-cumprimento da função social da propriedade. São desapropriações sancionatórias.

FGV (2022):

QUESTÃO ERRADA: A ação de desapropriação possui cognição ampla e exauriente. Nesse sentido, qualquer matéria de interesse do expropriado poderá ser alegada em defesa, tal como não se tratar de caso de utilidade pública.

3365/41 Art. 20. A contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço; qualquer outra questão deverá ser decidida por ação direta –> Não é caso de cognição ampla e exauriente.

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