Limitação de Empenho – o que é? (com exemplos)

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Albuquerque, Feijó e Medeiros (2008) descrevem os objetivos e o propósito da programação financeira: Objetivos:

a. assegurar recursos financeiros às unidades orçamentárias, em tempo hábil à melhor execução de seus programas orçamentários;

b. manter o equilíbrio entre a receita e a despesa, de forma a prevenir insuficiências de caixa.

QUESTÃO CERTA: Para compatibilizar o fluxo dos pagamentos com o fluxo dos recebimentos na etapa do planejamento da despesa orçamentária em caso de frustração da receita estimada no orçamento, será necessário: estabelecer limitação de empenho e movimentação financeira.

QUESTÃO CERTA: As despesas destinadas ao pagamento do serviço da dívida não serão objeto de limitação, ainda que não seja conferida a meta de resultado primário estabelecida no anexo de metas fiscais.

Gabarito correto, conforme LRF 101/2000:

Art. 9oSe verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

(….)

§ 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

QUESTÃO ERRADA: Caso um sindicato tenha logrado uma grande vitória judicial em favor de seus filiados e que o pagamento desse precatório, pelo respectivo ente federativo, comprometa os limites de despesa com o pagamento de servidores, previstos na LRF, o ente federativo estará autorizado a suspender o pagamento desse precatório, até que se restabeleçam os limites legais impostos.

QUESTÃO CERTA: Receita insuficiente para o cumprimento das metas de resultado primário pode promover a limitação do empenho e da movimentação financeira.

QUESTÃO ERRADA: De acordo com a LDO, na condição de se verificar, ao final do semestre, que a realização da receita não comportará o cumprimento das metas de resultado primário, o Poder Executivo promoverá, por ato próprio, limitações no empenho e na movimentação financeira dos três poderes.

QUESTÃO ERRADA: Consoante o texto constitucional, havendo desequilíbrio orçamentário com déficit primário, a União pode deixar de pagar os precatórios do respectivo exercício financeiro, salvo os de natureza alimentar.

A questão fala em verificação de desequilíbrio orçamentário e possibilidade de não pagamento de precatório (contingenciamento – art. 9.º da LRF).

Ocorre que o § 2.º do art. 9.º da LRF afirma que as obrigações constitucionais (e também as legais, os pagamentos do serviço da dívida e as despesas que assim forem ressalvadas na LDO) não serão objeto de limitação de despesa (contingenciamento):

Art. 9.º […] § 2.º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento de serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias. (LRF)

QUESTÃO ERRADA: Quando a receita realizada no bimestre sinalizar que não se atingirão as metas fiscais, e o Poder Legislativo não cumprir tempestivamente a obrigação de limitar empenho e movimentação financeira, o Poder Executivo poderá, substitutivamente, fazê-lo, conforme os critérios fixados pela LDO.

§ 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.              (Vide ADIN 2.238-5)

A ADIN 2238-5 suspendeu a eficácia do dispositivo por entender que haveria afronta à separação dos poderes.

QUESTÃO CERTA: Mecanismo de controle da atividade financeira do Estado, a verificação bimestral da capacidade de cumprimento das metas de resultado contidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, em face do comportamento da receita, pode levar os Poderes e o Ministério Público a promoverem contingenciamento das dotações orçamentárias e retenção dos recursos financeiros.

QUESTÃO ERRADA: Os recursos destinados ao pagamento do serviço da dívida pública podem ser objeto de limitação de empenho.

LRF, Art. 9º, §2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

QUESTÃO CERTA: Se for necessário efetuar limitação de empenho em virtude da frustração na realização de receita, o montante da limitação a ser promovida nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e no Ministério Público será estabelecido de forma proporcional à participação de cada um no conjunto das dotações orçamentárias iniciais classificadas como despesas primárias discricionárias.

Excelente questão que cobra conhecimentos da LRF e também do próprio texto da Lei de Diretrizes Orçamentárias -LDO. Como sabemos, Além dos dispositivos referentes à LDO previstos na CF/1988, veremos que a Lei de Responsabilidade Fiscal, aumentou o rol de funções da LDO, visando manter o equilíbrio entre receitas e despesas, atendendo ao contido na Constituição Federal e dispondo também sobre o equilíbrio entre receitas e despesas; CRITÉRIOS E FORMA DE LIMITAÇÃO DE EMPENHO; normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos e demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas. Já segundo a LDO 2019, texto aprovado através da LEI nº 13.707 de agosto de 2018, traz o seguinte:

Art. 59. Se for necessário efetuar a LIMITAÇÃO DE EMPENHO e movimentação financeira de que trata o art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Poder Executivo apurará o montante necessário e informará a cada órgão orçamentário dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público da União e à Defensoria Pública da União, até o vigésimo segundo dia após o encerramento do bimestre, observado o disposto no § 3º.

§ 1º O MONTANTE DA LIMITAÇÃO A SER PROMOVIDA PELO PODER EXECUTIVO E PELOS ÓRGÃOS referidos no caput SERÁ ESTABELECIDO DE FORMA PROPORCIONAL À PARTICIPAÇÃO DE CADA UM NO CONJUNTO DAS DOTAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS INICIAIS CLASSIFICADAS COMO DESPESAS PRIMÁRIAS DISCRICIONÁRIAS, identificadas na Lei Orçamentária de 2019 na forma das alíneas “b”, “c”, “d” e “e” do inciso II do § 4º do art. 6º, (…)

Mas, professor, essa questão é de 2014 e usou texto da LDO 2019, pode isso? Meus caros, esse dispositivo também estava previsto na LDO 2014, vejamos:

LEI Nº 12.919/2014

Art. 51. Se for necessário efetuar a limitação de empenho e movimentação financeira de que trata o art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Poder Executivo apurará o montante necessário e informará a cada órgão orçamentário dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, até o vigésimo segundo dia após o encerramento do bimestre, observado o disposto no § 4º.

§ 1º O montante da limitação a ser promovida pelo Poder Executivo e pelos órgãos referidos no caput será estabelecido de forma proporcional à participação de cada um no conjunto das dotações orçamentárias iniciais classificadas como despesas primárias discricionárias, identificadas na Lei Orçamentária de 2014 na forma das alíneas “b” e “c” do inciso II do § 4º do art. 7º desta Lei, (…)

Vejam que a CESPE está indo bem além do que consta nos dispositivos tradicionais de cobrança.

QUESTÃO CERTA: Se houver necessidade de limitação de empenho, os poderes e órgãos deverão obedecer aos critérios estabelecidos na LDO.

QUESTÃO ERRADA: Caso determinado órgão do Poder Judiciário não tenha promovido a limitação de empenho de suas dotações orçamentárias no prazo e nas condições estipuladas pela legislação, o Poder Executivo poderá limitar os valores financeiros segundo seus próprios critérios.

Cada poder e o MP definirão, por ATO PRÓPRIO, limitação de empenho, se verificado ao final de um bimestre que a receita poderá não comportar o cumprimento das metas. Esse ato deve ser de cada poder e não do Executivo, pois isso invadiria a autonomia e a separação entre os poderes. Com isso, o §3° do art. 9° da LRF foi considerado inconstitucional!

QUESTÃO ERRADA: Se as dotações já estiverem limitadas, o Poder Executivo não poderá promover nova limitação de empenho.

A lei 101 diz nos montantes necessários e não limita o número de empenhos a ser realizado.

QUESTÃO ERRADA: A limitação de empenho é promovida quando a realização da receita não possibilitar o cumprimento de metas de resultado primário e nominal, e os critérios e formas para o contingenciamento devem ser estabelecidos na Lei Orçamentária Anual.

A limitação de empenho é promovida quando a realização da receita não possibilitar o cumprimento de metas de resultado primário e nominal, e os critérios e formas para o contingenciamento devem ser estabelecidos na Lei de Diretriz Orçamentária (LDO).

QUESTÃO CERTA: Os recursos da União destinados à transferência aos municípios para o custeio de ações e serviços públicos de saúde não podem sofrer limitação de empenho, ainda que a realização da receita não comporte o cumprimento das metas de resultado primári o ou nominal estabelecidas no anexo de metas fiscais da lei de diretrizes orçamentárias (LDO).

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Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente (tais como os percentuais obrigatórios para saúde e educação), inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela LDO.

QUESTÃO ERRADA: Por se tratar de obrigação legal da União, as despesas referentes ao orçamento da seguridade social estão excluídas da limitação de empenho e movimentação financeira.

O orçamento da seguridade social, assim como o orçamento fiscal, está sujeito à apresentação de metas quadrimestrais no âmbito do cronograma anual de desembolso, o qual promove a limitação de empenho.

Fonte: Lei n.º 12.708, de 2012, art. 48, § 1º, inc. I.

Art. 48. Os Poderes e o Ministério Público da União deverão elaborar e publicar por ato próprio, até trinta dias após a publicação da Lei Orçamentária de 2013, cronograma anual de desembolso mensal, por órgão, nos termos do art. 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal, com vistas ao cumprimento da meta de superávit primário estabelecida nesta Lei.

§ 1o No caso do Poder Executivo, o ato referido no caput e os que o modificarem conterão, em milhões de reais:

I – metas quadrimestrais para o superávit primário dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, demonstrando que a programação atende à meta estabelecida no art. 2o;

QUESTÃO CERTA: Considere que, ao final do segundo bimestre de exercício da LOA, constate-se que as receitas efetivamente arrecadadas foram inferiores às projetadas na LOA e que não será atingida a meta de resultado primário definida na LDO. Nessa situação, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, bem como o Ministério Público, deverão, cada um, em ato próprio, nos trinta dias subsequentes, limitar os empenhos e as movimentações financeiras nos montantes necessários para a obtenção do reequilíbrio orçamentário, conforme estabelecido na LDO.

QUESTÃO ERRADA: Se a LOA de determinado município previr receitas e fixar despesas no total de R$ 90 milhões, mas a administração pública verificar, no último trimestre do ano, que a arrecadação de receitas somente atingirá R$ 89 milhões, as despesas desse ente federado terão de ser cortadas para que seu montante total corresponda ao da receita.

Não é corte. É limitação de empenho e de movimentação financeira. Além disso é ao final de um bimestre.

Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

CEBRASPE (2021):

QUESTÃO ERRADA: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, bem como o Ministério Público, deverão, cada um em ato próprio, nos trinta dias subsequentes, limitar os empenhos e as movimentações financeiras nos montantes necessários para a obtenção do reequilíbrio orçamentário, conforme estabelecido na LDO e na LRF.

QUESTÃO ERRADA: Com o objetivo de atingir os resultados previstos na LDO e impedir a assunção de compromissos sem respaldo financeiro, no caso de frustração da receita estimada no orçamento, não há necessidade de limitação de empenho e movimentação financeira, pois é possível contornar o problema por meio de empréstimos junto a instituições financeiras.

QUESTÃO CERTA: Não podem ser objeto de limitação as despesas destinadas ao pagamento do serviço da dívida.

QUESTÃO ERRADA: Considere que, no âmbito da União, tenha-se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita não comportaria o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal. Com base nessa situação hipotética, julgue o próximo item, que se referem à execução orçamentária e financeira do setor público. O Poder Executivo poderá reduzir a meta do superávit primário, de acordo com os critérios fixados pela LDO.

QUESTÃO ERRADA: Com base em conceitos e na legislação pertinente a programação, execução e controle de recursos orçamentários e financeiros, julgue os itens a seguir. Constatando-se, após a aprovação e publicação do orçamento, a impossibilidade de arrecadação da receita prevista no exercício, a alternativa de que dispõe o governo para cumprir a programação aprovada é a obtenção de empréstimos a título de antecipação da receita orçamentária.

A questão fala de cumprimento de metas. Sabemos que para cumprir as metas, precisamos arrecadar de acordo com o que foi previsto. Dessa forma, se a receita prevista não for arrecadada, não haverá atingimento das metas constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO, por isso, deverá ser realizada a limitação do empenho e movimentação financeira nos 30 dias subsequentes. 

QUESTÃO CERTA: Se a receita arrecadada for insuficiente para o cumprimento das metas fiscais, a consequente limitação de empenho deverá obedecer aos critérios estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.

CEBRASPE (2021):

QUESTÃO CERTA: No caso do não atingimento da meta de resultado primário, a LDO deve definir as despesas orçamentárias que não podem ser contingenciadas, destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as outras despesas ressalvadas pela LDO e pela Constituição Federal.

Art. 9, §2º, da LRF fixa as exceções ao procedimento de “contigenciamento” acaso se verifique que a realização das receitas não comportem o cumprimento das metas do Anexo de Metas Fiscais.

Segundo tal dispositivo legal, NÃO serão objeto de limitação:

  1. obrigações constitucionais
  2. obrigações legais
  3. pagamento do serviço da dívida
  4. obrigações relativas à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico custeado por fundo para tal finalidade
  5. ressalvas constantes na LDO

Obs.: atentar que tai dispositivo foi recentemente alterado pela LC 177/2021 e, como já deu para ver, vai cair bastante nas provas.

Lei 101:

(…)

§ 2 Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, as relativas à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico custeadas por fundo criado para tal finalidade e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

CEBRASPE (2022):

QUESTÃO ERRADA: Ao constatar, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, inclusive das despesas que constituam obrigações constitucionais do ente.

Lei 101:

Art. 9o (…): § 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, as relativas à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico custeadas por fundo criado para tal finalidade e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.