Última Atualização 14 de julho de 2026
A Constituição estabelece que, em regra, não se pode “reservar” livremente a receita de impostos para qualquer gasto, pois isso daria muita liberdade ao gestor e poderia prejudicar o planejamento do Estado. No entanto, ela própria cria exceções importantes, como a obrigação de aplicar percentuais mínimos em áreas essenciais, especialmente saúde e educação. Esses percentuais não são apenas recomendações, mas obrigações constitucionais que garantem direitos fundamentais da população e impedem que essas áreas fiquem sem recursos.
Percentuais Mínimos de Aplicação em Educação e Saúde por Ente Federativo
| Ente Federativo | Educação | Base Legal (Educação) | Saúde | Base Legal (Saúde) |
|---|---|---|---|---|
| União | Aplicação mínima definida pela receita de referência prevista na EC nº 108/2020 (não há percentual fixo) | CF/1988, art. 212, com redação da EC nº 108/2020 | Mínimo de 15% da Receita Corrente Líquida (RCL) | CF/1988, art. 198, §2º, I; EC nº 86/2015; EC nº 95/2016; EC nº 126/2022; LC nº 141/2012 |
| Estados | 25% da receita resultante de impostos, compreendidas as transferências | CF/1988, art. 212 | 12% da arrecadação de impostos e transferências constitucionais | CF/1988, art. 198, §2º, II; LC nº 141/2012 |
| Distrito Federal | 25% da receita resultante de impostos, compreendidas as transferências | CF/1988, art. 212 | 12% da arrecadação de impostos e transferências constitucionais | CF/1988, art. 198, §2º, II; LC nº 141/2012 |
| Municípios | 25% da receita resultante de impostos, compreendidas as transferências | CF/1988, art. 212 | 15% da arrecadação de impostos e transferências constitucionais | CF/1988, art. 198, §2º, III; LC nº 141/2012 |
- Educação: Estados, Distrito Federal e Municípios devem aplicar, no mínimo, 25% da receita de impostos, incluídas as transferências, em manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212 da Constituição Federal).
- União (Educação): Após a Emenda Constitucional nº 108/2020, o piso da União passou a seguir a sistemática prevista no art. 212 da Constituição, não sendo mais expresso em percentual fixo.
- Saúde: Os percentuais mínimos são regulamentados pela Lei Complementar nº 141/2012, que define as despesas consideradas ações e serviços públicos de saúde e disciplina a apuração dos mínimos constitucionais.
Mesmo em situações difíceis, como queda de arrecadação, não é possível simplesmente deixar de cumprir esses mínimos por decisão do gestor. A crise financeira pode exigir ajustes no orçamento, mas não autoriza, por si só, o descumprimento das regras constitucionais. O planejamento público deve ser feito justamente para compatibilizar receitas e despesas dentro desses limites obrigatórios.
O Tribunal de Contas tem um papel importante nesse contexto, pois é responsável por analisar as contas de governo e verificar se esses percentuais mínimos foram respeitados. Ele não decide sozinho se as contas serão aprovadas ou rejeitadas, mas emite um parecer técnico que é enviado ao Poder Legislativo, que é quem toma a decisão final. Ainda assim, esse parecer tem grande peso, porque se baseia em análise técnica e influencia diretamente o julgamento político das contas.
Se o Tribunal de Contas identificar que os percentuais mínimos não foram aplicados, ele pode recomendar a rejeição das contas. Esse controle funciona como uma forma de garantir responsabilidade na gestão do dinheiro público e equilíbrio entre os Poderes, sempre com base na Constituição.
CEBRASPE (2026):
QUESTÃO DISCURSIVA: O tribunal de contas de determinado estado, ao analisar a prestação de contas anual do chefe do Poder Executivo estadual, identificou que ele havia deixado de aplicar o percentual mínimo constitucional de recursos em educação no exercício financeiro anterior, sob o argumento de queda abrupta de arrecadação e necessidade de priorização de despesas emergenciais. A partir da situação hipotética apresentada, discorra acerca dos seguintes aspectos: 1 natureza constitucional das vinculações de receitas; 2 constitucionalidade da flexibilização dos percentuais mínimos constitucionais para vinculação de receitas; 3 papel institucional do tribunal de contas na análise das contas de governo.
“A Constituição Federal de 1988 estabelece que a vinculação de receitas de impostos é, em regra, vedada (art. 167, IV), mas permite exceções quanto às vinculações mínimas obrigatórias de receita para áreas sensíveis, como educação e saúde, com o objetivo de assegurar a concretização de direitos fundamentais sociais e impedir que escolhas político-orçamentárias comprometam o núcleo essencial dessas políticas públicas. Tais percentuais possuem natureza constitucional vinculante e não se submetem à discricionariedade ordinária do gestor. A alegação de queda de arrecadação ou de necessidade de priorização de despesas não autoriza, por si só, o descumprimento automático dos pisos constitucionais, exigindo análise rigorosa das circunstâncias fáticas e do planejamento orçamentário, uma vez que a própria Constituição Federal de 1988 estrutura o planejamento orçamentário de forma a compatibilizar receitas e despesas dentro dos limites normativos previamente estabelecidos. A vinculação não é mera diretriz programática, mas imposição normativa decorrente da supremacia constitucional e da força normativa da Constituição Federal de 1988. No âmbito do controle externo, compete ao tribunal de contas verificar o cumprimento dos percentuais mínimos constitucionais quando da análise das contas de governo, emitindo parecer técnico prévio fundamentado. As contas de governo estão relacionadas ao cumprimento do orçamento dos planos e programas de governo, ao passo que as contas de gestão são relacionadas ao resultado específico de determinado ato do governo. O descumprimento injustificado do piso constitucional pode ensejar recomendação pela rejeição das contas, além de outras consequências institucionais cabíveis. O parecer prévio do tribunal de contas, embora não tenha natureza decisória definitiva — pois compete ao Poder Legislativo o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo — possui elevada densidade técnica e função estruturante no sistema de freios e contrapesos. A atuação do tribunal de contas deve ser técnica, fundamentada e alinhada ao texto constitucional, preservando o equilíbrio federativo e o modelo de responsabilidade fiscal. Espera-se que o(a) candidato(a) reconheça a natureza vinculante dos pisos constitucionais, afaste a possibilidade de flexibilização discricionária por razões fiscais ordinárias e delimite adequadamente o papel institucional do tribunal de contas na análise das contas de governo.”
FGV (2015):
QUESTÃO CERTA: O Tribunal de Contas do Estado identificou que um ente federativo deixou de cumprir suas obrigações referentes ao limite constitucional de gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino, entretanto, o limite de aplicação em saúde foi bem superior ao percentual obrigatório. Diante desses fatos, é correto afirmar, em relação ao ente federativo, que: encontra-se impossibilitado de receber transferência voluntária de ente da Federação que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados às ações de educação, saúde e assistência social.
Comentário: LRF – Art. 25.Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:
I – existência de dotação específica;
II – (VETADO)
III – observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;
IV – comprovação, por parte do beneficiário, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;
c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;
d) previsão orçamentária de contrapartida.
§ 2o É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.
§ 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.
FGV (2021):
QUESTÃO CERTA: O Tribunal de Contas do Estado Alfa recebeu as contas de governo do Prefeito do Município Gama. Após regular análise, considerou que não foram aplicados os percentuais mínimos da receita pública nas áreas de saúde e educação. Nesse caso, o Tribunal de Contas deve: emitir parecer e encaminhá-lo à Câmara Municipal de Gama, que somente pode decidir em sentido diverso pelo voto de dois terços de seus membros.
Comentário: CF/88 – Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal
FGV (2025):
QUESTÃO CERTA: O Tribunal de Contas do Estado Alfa (TCEA), ao apreciar as contas anuais de governo do prefeito do Município Beta, posicionou-se pela sua rejeição, considerando não ter sido aplicada a receita mínima anual em saúde e educação. A manifestação do TCEA foi devidamente encaminhada à Câmara Municipal de Beta (CMB). Considerando a sistemática constitucional, é correto afirmar que a manifestação do TCEA: prevalece quando mais de um terço dos membros da CMB vota nesse sentido.
Comentário: Art. 31, §2º, CF/88: “O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.”
O parecer do Tribunal de Contas não é automaticamente vinculante. A pegadinha é justamente essa: Se mais de 1/3 dos vereadores vota acompanhando o parecer pela rejeição das contas, não há como alcançar os 2/3 necessários para afastá-lo.
Exemplo:
- Câmara Municipal tem 9 vereadores.
- A Constituição exige que 2/3 rejeitem o parecer do TCE para ele não prevalecer.
- 2/3 de 9 = 6 votos.
- Logo, são necessários 6 votos contrários ao parecer para afastá-lo.
- Se 4 vereadores ou mais votarem a favor do parecer do TCE (ou seja, concordam que as contas devem ser rejeitadas)
- Só sobram 5 vereadores para tentar votar contra.
- Mas são necessários 6 votos para rejeitar o parecer do TCE.
Logo, a posição do TCE prevalecerá.
A Constituição estabelece que, em regra, não é permitido escolher livremente como usar as receitas de impostos, mas impõe exceções importantes com percentuais mínimos obrigatórios para áreas como saúde e educação. Esses mínimos são obrigatórios e não podem ser afastados por simples decisão do gestor, mesmo em casos de crise financeira, pois visam garantir direitos fundamentais. O Tribunal de Contas tem a função de verificar se esses percentuais foram cumpridos ao analisar as contas de governo, emitindo um parecer técnico. Esse parecer é enviado ao Legislativo, que decide em definitivo sobre a aprovação ou rejeição das contas, embora dependa de quórum qualificado para afastar o entendimento do Tribunal. Além disso, o descumprimento desses limites pode gerar restrições como impedimento de transferências voluntárias.
