Última Atualização 22 de abril de 2025
A utilização de imóveis da União por particulares pode ocorrer sob diferentes regimes jurídicos, cada um com características próprias quanto ao direito conferido ao usuário, à natureza da contraprestação devida e ao destino dos valores arrecadados. Dentre os principais, destacam-se o regime de ocupação, o regime de aforamento (ou enfiteuse) e a cobrança do laudêmio em casos de transferência de propriedade.
1. Regime de Ocupação
No regime de ocupação, o imóvel permanece como propriedade integral da União, e o particular detém apenas um direito precário de uso, conferido por meio de um ato administrativo unilateral. Esse direito é revogável a qualquer tempo e não se consolida como um direito real.
Como contraprestação pelo uso do bem público, o ocupante deve pagar anualmente a Taxa de Ocupação, cuja natureza jurídica é objeto de debates: enquanto alguns a consideram uma taxa tributária, outros a entendem como receita patrimonial não tributária, associada ao uso do patrimônio da União. Independentemente dessa discussão, trata-se de uma obrigação decorrente da utilização do bem público, sem que haja transferência da propriedade.
2. Regime de Aforamento (Enfiteuse)
Já o regime de aforamento, também conhecido como enfiteuse, confere ao particular um direito real de uso sobre o imóvel, mediante o pagamento anual de uma quantia denominada foro. Apesar do usuário ter uma posição jurídica mais estável do que no regime de ocupação, a propriedade do imóvel continua pertencendo à União.
O foro pago pelo foreiro possui natureza de receita patrimonial não tributária, e sua cobrança não está vinculada a nenhuma contraprestação específica, como a realização de obras ou investimentos no município em que se localiza o imóvel. Trata-se de uma forma de exploração do patrimônio público federal, cuja disciplina jurídica é própria e está prevista em normas específicas, como a Lei nº 9.636/1998.
3. Laudêmio
O laudêmio é um encargo patrimonial exigido pela União quando há transferência onerosa da titularidade de direitos sobre terrenos de marinha e seus acrescidos, que são bens públicos federais localizados geralmente em áreas litorâneas ou próximas a corpos d’água.
O pagamento do laudêmio é pré-requisito para a conclusão da venda e representa uma compensação financeira pela valorização do imóvel público em decorrência da transferência entre particulares. Apesar de utilizar, por analogia, alguns dispositivos do Código Tributário Nacional (em especial quanto a prazos de prescrição e decadência), o laudêmio não possui natureza tributária, sendo regido por legislação especial, como a já mencionada Lei nº 9.636/1998.
4. Destino dos Recursos Arrecadados
Os valores arrecadados a título de taxa de ocupação, foro ou laudêmio compõem as receitas patrimoniais da União. Em regra, esses recursos são destinados à administração, manutenção e desenvolvimento do patrimônio público federal, podendo também ser utilizados de forma mais ampla no orçamento geral da União.
Importante destacar que não há vinculação obrigatória desses valores à execução de obras ou projetos em regiões específicas, salvo previsão legal expressa nesse sentido. Ou seja, a aplicação dos recursos obedece à lógica orçamentária geral do Estado, dentro das diretrizes da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA).
FGV (2025):
QUESTÃO ERRADA: Os usuários de imóveis da União, regularmente inscritos sob o Regime de Ocupação (ato administrativo precário), devem pagar anualmente a Taxa de Ocupação, cuja natureza é tributária. Nesse caso, o imóvel pertence integralmente à União, mas o ocupante tem o direito de utilização do bem.
O STF já se manifestou à respeito, e firmou o entendimento de que a Taxa de Ocupação cobrada do particular no contrato administrativo de concessão de direito real de uso, para a utilização privativa de bem público, possui natureza jurídica de receita patrimonial. Conforme REsp nº 1.675.985 – DF.
FGV (2025):
QUESTÃO ERRADA: Os usuários de imóveis da União, inscritos sob o Regime de Aforamento, devem pagar anualmente o Foro, cuja natureza jurídica é receita patrimonial não tributária. O instituto jurídico do aforamento é conhecido como Enfiteuse, e o Foro (devido integralmente à União) deve ser utilizado para a realização de obras no município onde estão localizados os imóveis que ensejaram o recolhimento dessa receita.
De fato, a natureza jurídica do foro é receita patrimonial não tributária. No entanto, não há previsão de que o bem deve ser utilizado para a realização de obras no município onde estão localizados os imóveis que ensejaram o recolhimento dessa receita. Outrossim, Estados e Municípios poderão receber repasses financeiros em algumas situações.
FGV (2025):
QUESTÃO CERTA: Cuidando de receitas patrimoniais não tributárias da União, o art. 47 da Lei nº 9.636/1998 prevê que o prazo de decadência decenal é contado do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial, ficando limitada a 5 (cinco) anos a cobrança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento pela União. Porque esse preceito legal rege toda a matéria de decadência e prescrição dessas receitas, são inexigíveis laudêmios cujos fatos geradores, decorrentes de cessões particulares, ocorreram há mais de 5 (cinco) anos do momento em que são levados ao conhecimento da União.
LEI Nº 9.636, DE 15 DE MAIO DE 1998
Art. 47. O crédito originado de receita patrimonial será submetido aos seguintes prazos: (Redação dada pela Lei nº 10.852, de 2004)
I – decadencial de dez anos para sua constituição, mediante lançamento; e (Incluído pela Lei nº 10.852, de 2004)
II – prescricional de cinco anos para sua exigência, contados do lançamento. (Incluído pela Lei nº 10.852, de 2004)
§ 1o O prazo de decadência de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos a cobrança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento. (Redação dada pela Lei nº 9.821, de 1999)
FGV (2025):
QUESTÃO ERRADA: Segundo a redação atual da Lei nº 9.636/1998 e o Tema 1142/STJ, os créditos originados de receitas patrimoniais não tributárias da União serão submetidos ao prazo decadencial de 5 (cinco) anos para sua constituição, mediante lançamento, e prescricional, também de 5 (cinco) anos para sua exigência, contados do lançamento.
FGV (2025):
QUESTÃO ERRADA: O laudêmio é a taxa paga previamente à venda de terreno de terreno de marinha pertencente à União, cuja obrigação propter rem tem natureza de receita patrimonial, a ele sendo aplicável o CTN, por analogia, no tocante aos prazos de decadência e de prescrição, pois a redação atual da Lei nº 9.636/1998 não cuida do assunto.
O laudêmio (taxa cobrada em terrenos de marinha da União) é uma receita patrimonial e não segue o mesmo regime de decadência e prescrição aplicado aos tributos, pois sua natureza não é tributária. Ademais, os prazos são tratados pela Lei 9.636/1998, art. 47.
LEI Nº 9.636, DE 15 DE MAIO DE 1998
Art. 47. O crédito originado de receita patrimonial será submetido aos seguintes prazos: (Redação dada pela Lei nº 10.852, de 2004)
I – decadencial de dez anos para sua constituição, mediante lançamento; e (Incluído pela Lei nº 10.852, de 2004)
II – prescricional de cinco anos para sua exigência, contados do lançamento. (Incluído pela Lei nº 10.852, de 2004)
§ 1o O prazo de decadência de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos a cobrança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento. (Redação dada pela Lei nº 9.821, de 1999)
