Última Atualização 15 de julho de 2026
Embora o controle de constitucionalidade das leis e atos normativos seja, em regra, atribuição do Poder Judiciário, especialmente do Supremo Tribunal Federal (STF), há um importante debate — e uma construção jurisprudencial — sobre até que ponto os tribunais de contas também podem exercer esse tipo de controle no desempenho de suas funções.
A controvérsia gira em torno da Súmula 347 do STF, editada em 1963, que dispõe que “o Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público.” Esse enunciado, embora antigo, ainda está em vigor e tem sido alvo de questionamentos quanto à sua compatibilidade com a Constituição de 1988.
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Mandado de Segurança nº 25.888, reafirmou a validade da súmula e esclareceu que os tribunais de contas podem, sim, afastar a aplicação de norma inconstitucional em dois casos específicos:
- Quando a violação à Constituição é patente e flagrante;
- Quando a norma contraria jurisprudência consolidada do STF.
Isso significa que, mesmo sem uma decisão anterior do STF sobre a questão, os tribunais de contas podem, de forma incidental (ou seja, no caso concreto, e não de maneira geral ou vinculante), deixar de aplicar uma norma que considerem evidentemente inconstitucional. Essa possibilidade está relacionada a princípios e teorias importantes, como:
- A teoria dos poderes implícitos, que justifica competências não expressamente previstas, mas necessárias ao pleno exercício das funções constitucionais dos órgãos públicos;
- A teoria da sociedade aberta dos intérpretes da Constituição, que reconhece que a interpretação da Constituição não se limita ao Poder Judiciário;
- A cláusula de reserva de plenário, que exige que apenas o pleno do tribunal julgue a inconstitucionalidade de leis, mesmo nos tribunais de contas.
Além disso, essa competência dos tribunais de contas não pode colidir com o papel exclusivo do Judiciário de declarar a inconstitucionalidade de forma definitiva, nem com as atribuições do STF e do Senado Federal no controle concentrado de constitucionalidade.
Por fim, é importante discutir se esse entendimento se aplica apenas ao Tribunal de Contas da União (TCU) ou se também pode ser estendido aos tribunais de contas estaduais e municipais, com base nos princípios do federalismo e da simetria constitucional.
Essa discussão, longe de ser meramente teórica, tem grande impacto prático, sobretudo em concursos públicos, decisões de controle externo, e no fortalecimento da fiscalização da administração pública. Por isso, conhecer o histórico, os fundamentos e os limites dessa atuação dos tribunais de contas é essencial para quem atua ou pretende atuar no setor público.
Observação importante:
Segundo o entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal (STF), o Tribunal de Contas da União (TCU) pode apreciar a constitucionalidade de leis e atos do Poder Público, mas com limitações severas.
- Controle Incidental/Concreto: O TCU pode afastar a aplicação de uma lei ou ato administrativo que considere inconstitucional apenas em um caso específico (concreto) que esteja analisando.
- Não em Abstrato: O TCU não pode declarar a inconstitucionalidade de uma norma em abstrato (fazer controle concentrado ou geral), retirando-a do ordenamento jurídico.
- Aplicação da Súmula 347: O STF confirmou que a Súmula 347 (“O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público”) é compatível com a Constituição de 1988.
- Limites: Essa atuação deve se restringir às atribuições de controle externo e, preferencialmente, deve seguir as interpretações já firmadas pelo STF sobre a matéria.
Em resumo: O TCU (Tribunal de Contas da União) afasta a aplicação da lei inconstitucional no caso concreto, mas não declara a lei nula “para todos” (erga omnes), o que é competência exclusiva do Judiciário.
No julgamento em que o Supremo Tribunal Federal decidiu que o Tribunal de Contas da União não pode afastar a aplicação de lei que prevê o pagamento de bônus de eficiência a servidores inativos, a Corte entendeu que o TCU extrapolou suas atribuições ao considerar a norma inconstitucional em processos administrativos. A partir desse caso, fica evidente a limitação do TCU no controle de constitucionalidade: embora possa examinar a legalidade dos atos, ele não pode deixar de aplicar leis por suposta inconstitucionalidade, pois essa competência é reservada ao Poder Judiciário.
Fonte: https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=464124&ori=1.
Sobre a diferença entre os verbos “declarar” e “afastar”, há quem entenda o seguinte:
“Argumenta-se ainda, que na época da edição da Súmula 347, havia distinção entre declarar a inconstitucionalidade e afastar sua aplicação, posto que o primeiro era prerrogativa do Poder Judiciário, todavia qualquer poder responsável pela aplicação de uma lei podia afastar sua aplicação, quando esta violava preceitos constitucionais. Contudo a Súmula Vinculante n° 10, mudou tal ideia, firmando o entendimento de que não há diferenciação entre declarar e afastar uma lei inconstitucional, posto que ambas possuem o mesmo objetivo de cessar aplicação de norma inconstitucional. Diante disto, entende-se que afirmar que os Tribunais de Contas podem realizar controle de constitucionalidade, é permitir que se afastasse do administrado a presunção de constitucionalidade e legalidade dos atos normativos de que gozam, podendo qualquer órgão administrativo afastar aplicação de normas que considerem inconstitucionais, e assim violando o Princípio da Segurança Jurídica.”
Fonte: https://ambitojuridico.com.br/a-possibilidade-de-controle-difuso-de-constitucionalidade-exercido-pelo-tribunal-de-contas/#_ftn7
Súmula Vinculante 10, STF: Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.
CEBRASPE (2024):
QUESTÃO CERTA: Os tribunais de contas podem afastar, no caso concreto, a aplicação de lei ou ato normativo em razão de flagrante violação a dispositivo da Constituição Federal de 1988, ainda que inexista decisão do STF a respeito da matéria.
Comentário: certo. No julgamento do MS n.º 25.888 AgR, o STF reconheceu a possibilidade de os tribunais de contas declararem a inconstitucionalidade incidental de lei ou ato normativo em duas hipóteses: (i) por violação patente a dispositivo da CF; (ii) ou por contrariedade à jurisprudência do STF sobre a matéria. Logo, de acordo com a primeira hipótese, é possível que os tribunais de contas declarem, em controle incidental, a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo que viole ostensivamente a CF, ainda que inexista decisão do STF a respeito da matéria, circunstância essa que se refere à segunda hipótese mencionada de controle de constitucionalidade pelos tribunais de contas.
Observação:
TEMA DA PROVA ORAL PARA O TCDF – CARGO AUDITOR – 2020
O enunciado da Súmula n.º 347 do STF, criado em 1963 e ainda em vigor, tem a seguinte redação: “O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público.”. Considerando tal enunciado, discorra acerca da evolução do entendimento do STF acerca da possibilidade de tribunal de contas apreciar a constitucionalidade de leis e atos normativos no exercício da sua função de controle e fiscalização. Em sua explanação, aborde, necessariamente, os seguintes aspectos:
1) contexto e finalidade da criação da Súmula n.º 347 do STF;
2) teoria dos poderes implícitos, teoria da sociedade aberta dos intérpretes e cláusula de reserva de plenário;
3) permissão constitucional exclusiva do Poder Judiciário para o julgamento da constitucionalidade de lei e ato normativo;
4) possível violação às competências constitucionais do Poder Judiciário, do STF e do Senado Federal;
5) possibilidade de extensão do entendimento do STF sobre o Tribunal de Contas da União para os tribunais de contas estaduais e municipais.
JUSTIFICATIVA DA QUESTÃO:
TÓPICOS DOS OBJETOS DE AVALIAÇÃO ABORDADOS 3.7 Controle da constitucionalidade. 3.7.2 Controle incidental ou concreto. 3.7.3 Controle abstrato de constitucionalidade.
PADRÃO DE RESPOSTA
1 A Súmula n.º 347 do STF foi editada em 1963, apenas com base no Recurso em Mandado de Segurança (RMS) n.º 8372, julgado em 11/12/1961, da relatoria do ministro Pedro Chaves, sob a seguinte ementa: “Não ofende a direito líquido e certo o ato do Tribunal de Contas que nega registro a aposentadoria fundada em lei revogada. Recurso não provido.”. No seu voto, o ministro relator registrou: “Entendeu o julgado que o Tribunal de Contas não podia declarar a inconstitucionalidade da lei. Na realidade essa declaração escapa à competência específica dos Tribunais de Contas. Mas há que distinguir entre declaração de inconstitucionalidade e não aplicação de leis inconstitucionais, pois esta é obrigação de qualquer tribunal ou órgão de qualquer dos poderes do Estado”. A Súmula n.º 347 do STF foi aprovada “num contexto constitucional totalmente diferente do atual. Até o advento da Emenda Constitucional n.º 16, de 1965, que introduziu em nosso sistema o controle abstrato de normas, admitia-se como legítima a recusa, por parte de órgãos não-jurisdicionais, à aplicação da lei considerada inconstitucional” (STF, MS 25888 MC/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 22/3/2006). Assim, o que justificava o descumprimento da lei inconstitucional pela autoridade pública era a inexistência do controle concentrado de constitucionalidade. A Súmula n.º 347 do STF, portanto, permitiu que a declaração de inconstitucionalidade sobre lei do STF, até então difusa e interpartes, pudesse servir de motivo para órgãos não jurisdicionais recusarem cumprimento à lei. Em suma, a Súmula n.º 347 do STF foi criada em época na qual inexistia o controle concentrado de constitucionalidade, com o propósito de possibilitar que os órgãos públicos não jurisdicionais pudessem descumprir leis declaradas incidentalmente inconstitucional pelo STF.
2 O posicionamento favorável do STF à consideração, pelo TCU, sobre a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, adotado no passado, reconheceu a possibilidade de descumprimento de lei inconstitucional (não de declaração de inconstitucionalidade) com base na teoria dos poderes implícitos e na sociedade aberta dos intérpretes, exigindo a cláusula de reserva de plenário. Em 2016, o Tribunal Pleno do STF (Pet. 4656, Rel. Carmen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 19/12/2016) decidiu que, “Embora o enfoque desse entendimento [descumprimento de lei inconstitucional] dirija-se à atuação do Chefe do Poder Executivo, parecem ser suas premissas aplicáveis aos órgãos administrativos autônomos, constitucionalmente incumbidos da relevante tarefa de controlar a validade dos atos administrativos, sendo exemplo o Tribunal de Contas da União, o Conselho Nacional do Ministério Público e o Conselho Nacional de Justiça”. Amparando o reconhecimento (o que difere da declaração) da inconstitucionalidade na teoria dos poderes implícitos, argumentou a relatora: “Cuida-se de poder implicitamente atribuído aos órgãos autônomos de controle administrativo para fazer valer as competências a eles conferidas pela ordem constitucional. Afinal, como muito repetido, quem dá os fins, dá os meios”. A relatora também reconheceu a possibilidade do reconhecimento da inconstitucionalidade, por órgão constitucional autônomo não jurisdicional, com base na teoria da sociedade aberta dos intérpretes: “Esse entendimento conjuga-se com o ideal da sociedade aberta de intérpretes, preconizada por Peter Häberle, segundo o qual ‘[a] interpretação constitucional é, em realidade, mais um elemento da sociedade aberta’, que envolve ‘[t]odas as potências públicas, participantes materiais do processo social’”. Exigir-se-ia a cláusula de reserva de plenário (art. 97 da Constituição Federal de 1988 — CF) para “se conferir maior segurança jurídica à conclusão sobre o vício, pois somente com a manifestação da maioria absoluta dos seus membros ter-se-á entendimento inequívoco do colegiado sobre a inadequação constitucional da lei discutida como fundamento do ato administrativo controlado”. Não obstante: “Importante realçar não significar essa atuação do Conselho Nacional de Justiça reconhecer-lhe competência para declarar inconstitucionalidade de norma jurídica, menos ainda atribuir efeito erga omnes à inconstitucionalidade assentada no julgamento do processo administrativo, por não resultar em anulação ou revogação da lei, cuja vigência persiste. Para obter esse efeito e pela impossibilidade de se valer do Senado Federal para suspender a execução da lei considerada inconstitucional (art. 52, inc. X, da Constituição da República), deverá o órgão autônomo de controle representar ao Procurador-Geral da República para, se for o caso, propor ele ação de controle abstrato de constitucionalidade neste Supremo Tribunal. Isso porque a inconstitucionalidade assentada administrativamente não emana, por óbvio, de órgão ao qual a Constituição da República atribuiu função judicial”.
3 No entanto, decisões monocráticas do STF afastavam a incidência da Súmula n.º 347 do STF (cf. MS 27.344/DF, rel. min. Eros Grau, julgado em 26/5/2008; MS 27.232/DF, rel. min. Eros Grau, julgado em 14/5/2008; MS 25.986/DF, rel. min. Celso de Mello, julgado em 22/6/2006; MS 26.783/DF, rel. min. Marco Aurélio, julgado em 9/7/2007; MS 26.808/DF, rel. min. Ellen Gracie, julgado em 25/7/2007; MS 35410 MC/DF, rel. min. Alexandre de Moraes, julgado em 15/12/2017; MS 35490 MC/DF, rel. Alexandre de Moraes, julgado em 7/2/2018; MS 36879 MC/RO, rel. min. Ricardo Lewandowski, julgado em 8/1/2020). Nesse sentido, o ministro Gilmar Mendes (STF, MS 25888 MC/DF, rel. min. Gilmar Mendes, julgado em 22/3/2006) decidiu que “é preciso levar em conta que o texto constitucional de 1988 introduziu uma mudança radical no nosso sistema de controle de constitucionalidade. Em escritos doutrinários, tenho enfatizado que a ampla legitimação conferida ao controle abstrato, com a inevitável possibilidade de se submeter qualquer questão constitucional ao Supremo Tribunal Federal, operou uma mudança substancial no modelo de controle de constitucionalidade até então vigente no Brasil. Parece quase intuitivo que, ao ampliar, de forma significativa, o círculo de entes e órgãos legitimados a provocar o Supremo Tribunal Federal, no processo de controle abstrato de normas, acabou o constituinte por restringir, de maneira radical, a amplitude do controle difuso de constitucionalidade. A amplitude do direito de propositura faz com que até mesmo pleitos tipicamente individuais sejam submetidos ao Supremo Tribunal Federal mediante ação direta de inconstitucionalidade. Assim, o processo de controle abstrato de normas cumpre entre nós uma dupla função: atua tanto como instrumento de defesa da ordem objetiva, quanto como instrumento de defesa de posições subjetivas. Assim, a própria evolução do sistema de controle de constitucionalidade no Brasil, verificada desde então, está a demonstrar a necessidade de se reavaliar a subsistência da Súmula 347 em face da ordem constitucional instaurada com a Constituição de 1988”.
Fonte: https://www.tce.rn.gov.br/Noticias/NoticiaDetalhada/4450#gsc.tab=0.
AVANÇA SP (2025):
QUESTÃO CERTA: Acerca do regime constitucional de controle de constitucionalidade de normas e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal na matéria, considere as seguintes assertivas:
I – Os Tribunais de Contas Estaduais podem realizar controle abstrato de constitucionalidade de normas.
II – Apenas o Tribunal de Contas da União – e não os demais Tribunais de Contas – pode afastar, caso imprescindível para o exercício do controle externo (incidenter tantum), normas cuja aplicação no caso expressaria um resultado inconstitucional (seja por violação patente a dispositivo da Constituição ou por contrariedade à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria).
III – Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.
IV – O mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral.
Está CORRETO o que se afirma em: III e IV, apenas.
Comentário:
I – Incorreta. Os Tribunais de Contas Estaduais não têm competência para realizar controle abstrato de constitucionalidade de normas.
II – Incorreta. Não apenas o Tribunal de Contas da União (TCU), mas também os Tribunais de Contas Estaduais podem afastar a aplicação de normas inconstitucionais no exercício do controle externo, de forma incidental (incidenter tantum).
III – Correta. A cláusula de reserva de plenário (art. 97 da CF) exige que a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo seja feita pelo plenário ou pelo órgão especial do tribunal, e não por um órgão fracionário.
IV – Correta. O mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, pois é um instrumento de controle concreto.
Portanto, está correto o que se afirma em III e IV.
CEBRASPE (2026):
QUESTÃO DISCURSIVA: Em julgamento realizado por uma das câmaras do TCE/MS, afastou-se a aplicação de norma jurídica porque ela foi considerada inconstitucional, com fundamento na Súmula n.º 347 do STF, que assim prevê: “O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público.” Como decorrência direta desse afastamento, a referida câmara julgou irregulares as contas de gestão e aplicou multa pecuniária ao responsável. Com base nessa situação hipotética, nas disposições constitucionais e legais, bem como na releitura promovida pelo STF acerca da referida súmula, discorra sobre os seguintes aspectos: 1 competência do órgão fracionário do TCE/MS para afastar a aplicação de norma reputada inconstitucional; 2 pertinência do julgamento pela irregularidade das contas de gestão e da aplicação de multa ao gestor; 3 condições em que os tribunais de contas podem deixar de aplicar norma considerada inconstitucional, segundo o STF.
Resposta-padrão da examinadora: “Órgão fracionário não tem competência para afastar a aplicação de norma considerada inconstitucional. Aplica-se aos tribunais de contas a cláusula de reserva de plenário prevista no art. 97 da Constituição Federal de 1988 (CF). Assim, câmaras não podem afastar a aplicação de lei ou ato normativo sob fundamento de inconstitucionalidade. O afastamento, ainda que incidental, exige deliberação da maioria absoluta do plenário, sob pena de violação da reserva de plenário, conforme a Súmula Vinculante n.º 10. Como o reconhecimento da irregularidade e a aplicação da multa decorreram diretamente desse afastamento, tais conclusões ficam comprometidas. Trata-se de vício derivado, pois a sanção está fundada em premissa inválida. Conforme consignado pelo relator do MS 25.888/DF, Gilmar Mendes, “o verbete confere aos Tribunais de Contas — caso imprescindível para o exercício do controle externo — a possibilidade de afastar (incidenter tantum) normas cuja aplicação no caso expressaria um resultado inconstitucional (seja por violação patente a dispositivo da Constituição ou por contrariedade à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria)”.
No entanto, estando a decisão da Corte de Contas respaldada em jurisprudência do Supremo, não há que se falar em incompetência da Câmara do Tribunal de Contas. É o que explica o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCEMG), citando julgado do STF:
“Inclusive, no julgamento do Agravo no Recurso Extraordinário n. 914405, o Supremo Tribunal Federal fixou a tese acerca da desnecessidade de submissão de demanda judicial à regra da reserva de plenário na hipótese em que a decisão estiver fundada em jurisprudência do plenário do Supremo Tribunal Federal ou em súmula daquele Tribunal.
Referido entendimento tem sido reafirmado pelo Tribunal, como atesta o julgamento do Agravo Regimental na Reclamação n. 24.284: AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO – ALEGAÇÃO DE OFENSA À SÚMULA VINCULANTE 10/STF – DECISÃO FUNDADA EM JURSIPRUDÊNCIA DESTA CORTE – NÃO CABIMENTO DA RECLAMAÇÃO – PRECEDENTES – AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal é pacífica no sentido de que é desnecessária a submissão de demanda judicial à regra da reserva de plenário na hipótese em que a decisão judicial estiver fundada em jurisprudência do Plenário do Supremo Tribunal Federal ou em Súmula deste Tribunal, nos termos dos arts. 97 da Constituição Federal, e 949 do CPC/2015. 2. Agravo regimental, interposto em 21.06.2016, a que se nega provimento. (Destaques nossos).”
Fonte https://tcjuris.tce.mg.gov.br/Home/BaixarArquivoArq?arquivo=4210675.
O STF reconhece que os tribunais de contas podem, no caso concreto, afastar a aplicação de lei ou ato normativo manifestamente inconstitucional.
Essa atuação é incidental, sem efeito vinculante, e é admitida quando houver violação patente à Constituição ou contrariedade à jurisprudência consolidada do STF.
