Última Atualização 5 de julho de 2025
Para facilitar a compreensão sobre o tratamento jurídico da alienação de controle acionário de empresas estatais, é importante distinguir entre a empresa pública ou sociedade de economia mista matriz e suas subsidiárias ou controladas. O Supremo Tribunal Federal, em decisões como as proferidas na ADI 5624 e na ADPF 794, consolidou entendimento no sentido de que a alienação do controle acionário das empresas-mãe exige autorização legislativa e licitação, em atenção ao princípio da legalidade e da proteção ao patrimônio público. Por outro lado, quanto às subsidiárias e controladas, o STF admitiu maior flexibilidade: não se exige lei específica nem licitação pública formal, desde que sejam observados os princípios da administração pública e assegurada a competitividade no processo de escolha do adquirente.
CEBRASPE (2025):
QUESTÃO CERTA: Diferentemente da alienação do controle acionário de empresas públicas e sociedades de economia mista, a transferência do controle de suas subsidiárias e controladas não exige a anuência do Poder Legislativo e poderá ser operacionalizada sem processo de licitação pública, desde que garantida a competitividade entre os potenciais interessados e observados os princípios da administração pública.
É desnecessária a autorização legislativa expressa para a criação de subsidiárias quando houver autorização legislativa da criação de empresa pública ou sociedade de economia mista e nesta constar permissão genérica da possibilidade de criação de subsidiárias. Assim, não se exige lei específica para autorizar a criação de subsidiária.
Com base no paralelismo das formas, como não é exigida lei específica para criar a subsidiária, também não é necessária lei específica para alienar o seu controle acionário.
Em palavras mais simples: como não se exige lei específica para criar, também não se exige lei específica para “vender”.
STF. Plenário. ADPF 794/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 21/5/2021 (Info 1018).
Obs.: De acordo com o entendimento firmado pelo STF na ADI 5624 MC-Ref/DF (Info 943), temos que, em regra, a alienação do controle acionário de empresas públicas e sociedades de economia mista exige autorização legislativa e licitação.
No entanto, não se exige autorização legislativa para a alienação do controle de suas subsidiárias e controladas, uma vez que, a operação pode ser realizada sem a necessidade de licitação, desde que siga procedimentos que observem os princípios da administração pública, respeitada, sempre, a exigência de necessária competitividade.
“A alienação do controle acionário de empresas públicas e sociedades de economia mista exige autorização legislativa e licitação.
Por outro lado, não se exige autorização legislativa para a alienação do controle de suas subsidiárias e controladas. Nesse caso, a operação pode ser realizada sem a necessidade de licitação, desde que siga procedimentos que observem os princípios da administração pública inscritos no art. 37 da CF/88, respeitada, sempre, a exigência de necessária competitividade.
STF. Plenário. ADI 5624 MC-Ref/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 5 e 6/6/2019 (Info 943).”
OBS1: Se forem analisados os argumentos dos votos, se chegará a importantes conclusões, quais sejam:
1) Em relação às Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista matrizes (Empresas-mãe) são exigíveis autorização legislativa e processo licitatório para a alienação do controle acionário;
2) No tocante às subsidiárias e controladas das Pessoas Jurídicas de Direito Privado acima citadas será dispensável a autorização legislativa, bem como a realização de processo de licitação pública para a alienação de controle acionário, bastando, para tanto, a adoção de procedimento público competitivo.
CEBRASPE (2019):
QUESTÃO CERTA: A Companhia de Águas e Esgotos de Rondônia (CAERD), sociedade de economia mista estadual, valendo-se de permissão genérica constante do ato normativo que autorizou sua criação, instituiu uma empresa subsidiária integral com o objetivo de desenvolver pesquisas para melhorar o abastecimento de água no estado. Nessa situação hipotética, segundo o entendimento do STF, caso deseje alienar o controle acionário da subsidiária integral, o estado de Rondônia: não precisará obter autorização legislativa, podendo realizar a alienação sem licitação, desde que se observem os princípios da administração pública inscritos no art. 37 da Constituição Federal de 1988, respeitada, sempre, a exigência de necessária competitividade.
Deve-se deixar claro que no caso de alienação do controle acionário da empresa pública ou da sociedade de economia mista deve haver autorização legislativa e licitação. O que o STF dispensou é no caso de alienação do controle acionário de subsidiárias daquelas empresas, mas condicionou pela necessidade de procedimento que atenda os princípios da Administração, bem como que tenha competitividade.
O Supremo Tribunal Federal decidiu que:
(a) a alienação do controle acionário de empresa pública e de sociedade de economia mista exige prévia autorização legislativa e licitação;
Por outro lado,
(b) a alienação do controle acionário de suas subsidiárias e controladas não exige prévia autorização legislativa ou licitação. No entanto, é necessária a observância dos princípios do artigo 37 da Constituição federal e sempre a competitividade.
A alienação do controle acionário de empresas públicas e sociedades de economia mista exige autorização legislativa e licitação. Por outro lado, não se exige autorização legislativa para a alienação do controle de suas subsidiárias e controladas. Nesse caso, a operação pode ser realizada sem a necessidade de licitação, desde que siga procedimentos que observem os princípios da administração pública inscritos no art. 37 da CF/88, respeitada, sempre, a exigência de necessária competitividade.
STF. Plenário. ADI 5624 MC-Ref/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 5 e 6/6/2019 (Info 943).
CEBRASPE (2024):
QUESTÃO CERTA: A alienação do controle acionário de empresas públicas e sociedades de economia mista exige autorização legislativa e licitação pública.
O STF, em decisões como a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5624, tem reforçado a necessidade de autorização legislativa específica para a alienação do controle acionário de empresas públicas e sociedades de economia mista, bem como a exigência de licitação pública para garantir a transparência, a competitividade e a obtenção da melhor proposta para o interesse público.
A alienação do controle acionário de empresas públicas e sociedades de economia mista exige autorização legislativa e licitação; e ii) a exigência de autorização legislativa, todavia, não se aplica à alienação do controle de suas subsidiárias e controladas.
INFO STF 943.
É dispensável a autorização legislativa para a alienação de controle acionário de empresas subsidiárias.
INFO STF 1018.
CEBRASPE (2024):
QUESTÃO ERRADA: A alienação do controle acionário de empresa subsidiária ou controlada por empresas estatais depende de autorização legislativa.
É dispensável a autorização legislativa para a alienação de controle acionário de empresas subsidiárias.
STF. Plenário. ADPF 794/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 21/5/2021 (Info 1018)
É desnecessária a autorização legislativa expressa para a criação de subsidiárias quando houver autorização legislativa da criação de empresa pública ou sociedade de economia mista e nesta constar permissão genérica da possibilidade de criação de subsidiárias. Assim, não se exige lei específica para autorizar a criação de subsidiária.
Com base no paralelismo das formas, como não é exigida lei específica para criar a subsidiária, também não é necessária lei específica para alienar o seu controle acionário.
Em palavras mais simples: como não se exige lei específica para criar, também não se exige lei específica para “vender”.
STF. Plenário. ADPF 794/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 21/5/2021 (Info 1018).
